Wg raportu Najwyższej Izby Kontroli Główny Urząd Miar w latach 2010-2016 nie wspierał skutecznie przemysłu poprzez transfer wiedzy i technologii, z uwagi na niewielki udział w międzynarodowych projektach badawczych oraz ograniczony kontakt z przedsiębiorcami. Urząd nie rozpoznał także potrzeb polskiej gospodarki w zakresie wzorców, pomiarów oraz nowych rodzajów usług. Nieskuteczny był również nadzór metrologiczny sprawowany przez administrację miar. W latach 2010-2016 w niektórych Okręgowych Urzędach Miar nie przeprowadzono kontroli dużych grup użytkowników przyrządów pomiarowych m.in. taksówkarzy czy policjantów używających radarów. Tym samym, w ocenie NIK, realizacja Celów strategicznych Głównego Urzędu Miar na lata 2010-2015 nie przyczyniła się do podwyższenia jakości świadczonych usług przez administrację miar.

Głównymi zadaniami Krajowych Instytucji Metrologicznych (National Metrology Institute - NMI) są: budowa, utrzymanie i rozwój wzorców pomiarowych najwyższej klasy w danym państwie, wykonywanie wzorcowań i badań metrologicznych o najwyższym stopniu trudności, udział w porównaniach kluczowych i międzynarodowych dowodzących kompetencji pomiarowych, konstrukcja nowych przyrządów pomiarowych, transfer wiedzy i technologii metrologicznej, służenie radą ekspercką i współpraca z rodzimym przemysłem, a w szczególności z firmami z sektora wysokich technologii. Realizacja powyższych zadań nie jest możliwa bez prowadzenia badań naukowych z obszaru metrologii. Dlatego też większość NMI jest jednostkami naukowymi.

Najwyższa Izba Kontroli z zadowoleniem przyjmuje informację Prezesa Głównego Urzędu Miar, że prace nad nową Strategią na lata 2018-2022, jak również zmiany organizacyjne terenowej administracji miar prowadzone były z uwzględnieniem wniosków oraz uwag wynikających z niniejszej kontroli NIK.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Przed przygotowaniem Strategii Głównego Urzędu Miar na lata 2010-2015 nie przeprowadzono analiz głównych problemów polskiej administracji miar. Co więcej GUM planując działania strategiczne nie konsultował ich z przedsiębiorcami czyli interesariuszami administracji miar, czy też z nadzorującym go Ministrem Gospodarki. Niespełna dwumiesięczny okres poświęcony na przygotowanie sześcioletniego dokumentu strategicznego sprowadził się jedynie do zebrania luźnych propozycji działań zgłoszonych przez komórki organizacyjne GUM oraz jednostki terenowej administracji miar. W konsekwencji, działania te nie mogły przyczynić się do rozwiązania istotnych problemów na styku urząd-przedsiębiorca. Ponadto, brak jednoznacznych mierników i wskaźników realizacji celów ujętych w Strategii GUM nie pozwalał na skuteczne monitorowanie stopnia zaawansowania wykonywanych zadań. Nie opracowano szczegółowego planu wykonawczego  (operacyjnego) dla Strategii GUM wraz z harmonogramem realizacji działań. Nie  ustalono poziomu niezbędnych nakładów inwestycyjnych, jak również źródeł ich finansowania. Jednocześnie terenowa administracja miar w niskim stopniu była zaangażowana w realizację Strategii GUM.

Realizacja celu strategicznego - zapewnienie wykonywania przez GUM wszystkich działań Krajowej Instytucji Metrologicznej - nie przyczyniła się do istotnego rozwoju i wzmocnienia potencjału metrologicznego. Główny Urząd Miar nie wspierał skutecznie przemysłu poprzez transfer wiedzy i technologii z uwagi na niewielki udział w międzynarodowych projektach badawczych oraz ograniczony kontakt z przedsiębiorcami. GUM uczestniczył w zaledwie siedmiu projektach finansowanych z programu EMRP (na 119 prowadzonych w ramach tego programu) oraz w pięciu finansowanych z programu EMPIR (na 60 projektów badawczych). Przykładowo czeski odpowiednik administracji miar (CMI) uczestniczył odpowiednio w 73 i 28 projektach badawczych, a słowacki brał udział w 20 projektach badawczych sfinansowanych z programu EMRP. W odróżnieniu od południowego sąsiada (Czechy), GUM w żadnym z projektów nie był koordynatorem projektu badawczego.

Uczestnictwo NMI wybranych państw w projektach badawczych finansowanych z programów EMRP i EMPIR

Źródło: https://www.euramet.org/research-innovation/emrp/emrp-calls-and-projects/

Ponadto zdaniem NIK, GUM nie rozpoznał potrzeb polskiej gospodarki w zakresie wzorców, pomiarów oraz nowych rodzajów usług. Budowa i modernizacja stanowisk pomiarowych oraz doskonalenie metod pomiarowych nie pokrywały poziomu potrzeb zgłaszanych przez przedsiębiorców. Występowały przypadki odmowy wykonywania przez laboratoria GUM niektórych usług z powodu braku metodologii i środków na zakup odpowiedniego sprzętu.

Wykonywanie zadań ujętych w Strategii GUM nie miało istotnego wpływu na podniesienie jakości obsługi klientów. Nie  osiągnięto celu Strategii, którym było zapewnienie wysokiej jakości, efektywności i rozliczalności administracji miar. Nie skrócono czasu trwania postępowań administracyjnych, które trwały średnio rok (postępowania zakończone wydaniem decyzji merytorycznej trwały najdłużej 869 dni, a najkrócej 139 dni).

Realizacja Strategii GUM nie wpłynęła na oszczędne i wydajne gospodarowanie zasobami.Informatyzacja administracji miar, pomimo podejmowanych działań związanych z wdrażaniem systemów informatycznych, nie przyczyniła się do podniesienia jakości świadczonych usług. Zastosowanie technologii informatycznych m.in. do obsługi zleceń (w  tym m.in. wdrożenie systemu elektronicznego obiegu dokumentów oraz modernizacja infrastruktury teleinformatycznej) nie wpłynęło na planowane zmniejszenie kosztów.

Ponadto NIK stwierdziła, że nadzór metrologiczny sprawowany przez administrację miar był nieskuteczny. W rocznych planach kontroli niektórych Okręgowych Urzędów Miar (OUM) w latach  2010-2016 nie przewidziano jakichkolwiek kontroli dotyczących niektórych grup użytkowników przyrządów pomiarowych np. taksówkarzy, czy policjantów wykorzystujących radary do pomiaru prędkości pojazdów.  W ten sposób administracja miar wskutek własnych zaniechań mogła doprowadzić do osłabienia prewencyjnego znaczenia kontroli użytkowników przyrządów pomiarowych. Miało to niekorzystny wpływ na pewność i bezpieczeństwo obrotu gospodarczego, a także ochronę istotnych interesów przedsiębiorców oraz obywateli.

Liczba wykonanych kontroli w wybranych grupach użytkowników przyrządów pomiarowych oraz liczba skontrolowanych przyrządów pomiarowych 
(w latach 2010-2016)

Źródło: GUM.

Źródło: GUM.

Przykładowo na obszarze działania Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu taksometry ostatni raz skontrolowano w 2010 r., zaś na obszarze OUM Łódź nie przeprowadzono ani jednej kontroli taksówek w całym okresie objętym kontrolą NIK. Kontroli nie podejmowano pomimo nieterminowego występowania taksówkarzy o wykonanie legalizacji ponownej taksometrów. Wyniki  przeprowadzonych kontroli NIK m.in. w Obwodowych Urzędach Miar (ObUM) w Kielcach, Zamościu i Lublinie wykazały, iż wnioski składane po utracie ważności poprzedniego świadectwa legalizacji stanowiły ok. 30-50 proc. kontrolowanej próby.

W okresie objętym kontrolą NIK, nie prowadzono kontroli radarów do pomiaru prędkości pojazdów na obszarze działania czterech z dziewięciu Okręgowych Urzędów Miar: w  Warszawie, Krakowie, Wrocławiu i Poznaniu. I to pomimo  informacji w mediach o wątpliwościach dotyczących prawidłowości pomiarów prędkości radarami stosowanymi przez Policję, a także mimo wyników serii kontroli Biura Nadzoru GUM (w 2013 r. i 2014 r.) w dziesięciu jednostkach Policji. W trzech z dziesięciu zbadanych wówczas radarach ujawniono uszkodzenia związane z wpływem zakłóceń elektromagnetycznych. Uszkodzone egzemplarze radarów zostały wycofane z użytkowania na mocy decyzji Prezesa GUM.

Warto zauważyć, że w latach 2015-2016 wzrosła liczba kontroli dystrybutorów paliw płynnych i LPG. Wzrost ten, był efektem kontroli NIK (Realizacja zadań Okręgowego Urzędu Miar w Łodzi, w zakresie legalizacji i  kontroli urządzeń pomiarowych do odmierzania paliw płynnych).Nie zmienia to jednak faktu, że opisana wyżej praktyka kontrolna administracji miar była od 2015 r. niezgodna z Wytycznymi sporządzania planów kontroli, które zakładały, że kontrole w roku winny obejmować wszystkie miejsca obrotu, użytkowania i stosowania przyrządów pomiarowych występujące na terenie OUM.

Główny Urząd Miar nie odchodził od wykonywania wzorcowań i pomiarów niższego rzędu na rzecz wyższego rzędu (czyli pomiarów wymagających najwyższej precyzji). W latach 2012-2016 GUM przeprowadzał co roku ok. 17,5 tys. wzorcowań. Dla porównania niemiecka administracja miar (PTB) wykonuje wzorcowania tylko dla laboratoriów wzorcujących i corocznie wydaje ok. 2 tys. certyfikatów. Jednocześnie wykonywane przez GUM usługi wzorcowania, zdaniem wnioskodawców, były przewlekłe i drogie. Z analizy przeprowadzonej przez NIK wynikało, iż najczęściej wskazywanym przez przedsiębiorców problemem występującym w GUM (48 proc. udzielonych odpowiedzi) była długotrwałość realizacji usług wzorcowania wskutek skomplikowanych procedur przyjmowania i realizacji zleceń. Biurokratyczna procedura obsługi zgłoszeń wydłużała okres realizacji usługi wzorcowania nawet do kilku miesięcy, a podmiot przez ten okres czasu nie mógł wykorzystywać swoich urządzeń w działalności gospodarczej.

W efekcie przedsiębiorstwa zaczęły wykorzystywać możliwość zlecania usług wzorcowania prywatnym laboratoriom akredytowanym przez Polskie Centrum Akredytacji. Z  przeprowadzonej na potrzeby kontroli analizy wynikało, że w 2012 roku koszty wzorcowań wykonanych w akredytowanych prywatnych laboratoriach były 6,5-krotnie wyższe od tych wykonanych w polskiej administracji miar, natomiast w 2016 roku już 11-krotnie wyższe.

Z uwagi na niedostateczną ofertę usług wzorcowania w  stosunku do potrzeb,przedsiębiorcy zmuszeni byli do korzystania z usług laboratoriów zagranicznych w Czechach, Francji, Niemczech czy Wielkiej Brytanii. Koszty poniesione w latach 2012-2016 na usługi wzorcowania wykonane w laboratoriach zagranicznych stanowiły 7 proc. ogółu poniesionych kosztów na wzorcowanie. Zdaniem NIK, GUM powinien skupić swoją działalność na wykonywaniu jedynie wzorcowań i pomiarów wyższego rzędu, które przeprowadzane byłyby sprawnie, a ich przebieg mógłby być śledzony on-line przez wnioskodawców celem zapewnienia im odpowiedniego zaplanowania działalności gospodarczej. Uwolnione w ten sposób zasoby, GUM powinien zaangażować w działalność badawczą i transfer wiedzy do przemysłu. Pozwoliłoby to na rozwój prywatnych akredytowanych laboratoriów przy jednoczesnym rozwoju GUM jako Krajowej Instytucji Metrologicznej (NIM), która transferowałby specjalistyczną wiedzę do przedsiębiorstw w celu zwiększenia innowacyjności polskiej gospodarki.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli sformułowała następujące wnioski systemowe.

Minister Rozwoju i Finansów, w porozumieniu z Prezesem GUM, powinni podjąć działania w celu:

• zwiększenia nakładów inwestycyjnych administracji miar w celu wyposażenia jej w  niezbędne przyrządy pomiarowe w ilości adekwatnej do sprawowanego nadzoru metrologicznego, jak również w nowoczesną infrastrukturę metrologiczną. Brak odpowiedniego wyposażenia administracji miar skutkuje nie tylko brakiem jej niezależności od wnioskodawcy, ale również wpływa na poziom innowacyjności polskiej gospodarki;
• uniezależnienia się administracji miar od wnioskodawców w zakresie środków transportu. Nieadekwatna liczba środków transportu pozostająca w dyspozycji administracji miar powodowała, że pracownicy ObUM byli dowożeni przez wnioskodawców do miejsca przeprowadzania legalizacji. Taki stan rzeczy może mieć wpływ na bezstronność prowadzonych postepowań.

Prezes GUM, w porozumieniu z Ministrem Rozwoju i Finansów, powinni:

• tworząc nową strategię administracji miar, określić realistyczny budżet na realizację strategii. Plan wydatków strategicznych powinien zawierać nie tylko określenie zasobów niezbędnych do realizacji zadań, czy wielkości koniecznych nakładów finansowych, ale również źródła ich pozyskania;
•  opracować dokumenty programowe, określające priorytetowe dziedziny pomiarowe, w ramach których GUM winien rozwijać swój potencjał. Zaakceptowane w 2011 r. przez Kierownictwo GUM projekty Polityki GUM w odniesieniu do wzorców miar oraz Krajowego Programu Działań w Metrologii były tylko częściowo realizowane;
• rozważyć wprowadzenie rozwiązań systemowych mających na celu skrócenie czasu wydawania decyzji, m.in. w sprawie zatwierdzenia typu przyrządu pomiarowego.

Prezes GUM powinien:

• podjąć systemowe działania mające na celu monitorowanie ważności wydanych świadectw legalizacyjnych przyrządów pomiarowych. Należy też opracować wewnętrzne procedury postępowania w przypadku, gdy świadectwo legalizacji urządzenia pomiarowego, zgłaszanego do ponownej legalizacji, utraciło już ważność ;
• rozważyć wprowadzenie rozwiązań mających na celu odejście od wykonywania przez GUM wzorcowań niższego rzędu, a zwiększenie zaangażowania GUM w działalność badawczą i transfer wiedzy do przemysłu. 

Ponadto, wyniki kontroli upoważniają do sformułowania wniosku de lege ferenda o  zmianę ustawy Prawo o miarach (art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) w taki sposób, aby opłaty związane z  przeprowadzaniem postępowania administracyjnego w związku z zatwierdzeniem typu były pobierane za przeprowadzone czynności metrologiczne, a nie za wydanie decyzji. Powiązanie kosztów przeprowadzonych czynności metrologicznych z kosztami postępowania posłużyłoby ujednoliceniu przepisów ustawowych.

NIK zwraca uwagę, że zasadnym byłoby przeprowadzenie przez Prezesa GUM zmian organizacyjnych mających na celu uproszczenie procesu obsługi zleceń na wzorcowania w  taki sposób, aby skrócić czas jego trwania. Dodatkowo należałoby rozważyć wprowadzenie usprawnień w obszarze opłat za usługę w  stosunku do klientów zaufanych. Wprowadzenie obsługi on-line, przynajmniej w sferze obiegu dokumentów, zwiększyłoby konkurencyjność GUM w stosunku do innych podmiotów.

• NIK o polskiej administracji miar - informacje szczegółowe (plik PDF)

  Rozmiar: 1,06 MB

• Plik w formacie zipWypowiedź prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego - materiał emisyjny audio MP3

  Rozmiar: 3,05 MB

• Plik w formacie zipWypowiedź prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego - materiał emisyjny wideo H.264

  Rozmiar: 26,07 MB

Źródło: NIK